Gobernanza y educación superior en México

Marco Aurelio Navarro Leal y Koryna Itzé Contreras Ocegueda
Coordinador General Académico de El Colegio de Tamaulipas e investigador SNI Nivel I y Profesora de Tiempo Completo. Unidad Académica Multidisciplinaria de Ciencias, Educación y Humanidades-Universidad Autónoma de Tamaulipas.
SECCIÓN: DOSSIER




Introducción


En México, el desarrollo de políticas neoliberales ha seguido un entramado complejo en el que las tensiones entre los actores políticos y grupos sociales han dado lugar a contradicciones que confrontan, resisten y aminoran sus efectos. Desde mediados de la década de los ochenta existe una tendencia hacia la disminución en la intervención del Estado y la liberación de las fuerzas del mercado. Pero los problemas en la reestructuración del Estado han dado lugar a problemas de gobernabilidad, de tal manera que el ritmo y las estrategias para la instalación de estas políticas tienden a ser diferentes entre los distintos sectores de la vida social y económica.

Evidentemente el Estado no puede estar totalmente ausente, incluso en los tiempos de libre mercado, pero al mismo tiempo se torna difícil dirigir a las sociedades por los medios tradicionales de autoridad e imposición; algunos mecanismos deben ser trazados para mantener una hegemonía legítima.

No hay duda de que en México las agendas neoliberales están siendo introducidas con un resultado significativo. Evidencia de ello es que la división tradicional entre las esferas privada y pública ya no sea tan clara. Existe ahora una frontera imprecisa que permite que los modelos privados se infiltren en las políticas y en las instituciones públicas.

En este contexto, el presente artículo tiene un doble propósito. En primer lugar, revisar las políticas públicas de educación superior y mostrar cómo el Estado mexicano en lugar de abstenerse de su intervención ha ideado algunos instrumentos para introducir elementos privados en las universidades públicas. En segundo lugar, identificar los efectos que éstos han tenido en la búsqueda de mejoramiento de las instituciones.

Desde ese punto de vista nos planeamos los siguientes cuestionamientos: ¿Por qué el Estado interviene en la educación superior pública, en momentos en que se supone que no debería? ¿Cómo es esta intervención en tiempos de reducción del aparato burocrático? ¿Cuáles son los efectos de esta intervención, en función de la agenda neoliberal?

Con el fin de lograr este propósito y facilitar algunas respuestas a estas preguntas, el documento está dividido en cuatro apartados. El primero está relacionado con el contexto en el cual se busca introducir la agenda neoliberal en el escenario mexicano. En el segundo apartado se analizan algunos elementos conceptuales que permitirán una mejor comprensión sobre las nuevas formas de intervención del Estado. El tercer apartado está destinado a analizar los mecanismos gubernamentales para la intervención y coordinación de las universidades públicas. Finalmente en el quinto apartado, se concluye con algunas reflexiones y consideraciones para responder a las preguntas planteadas.

1. Neoliberalismo en México


Hasta mediados de la década de los cincuenta, la economía mexicana había crecido a una tasa anual del 6%, esto permitió el aumento de la infraestructura para el sector industrial, provocando con ello el ahorro de algunos ingresos internos que permitieron tener un aumento en el empleo y en salarios reales. En ese momento, dicho crecimiento, complementado con el hallazgo de nuevos yacimientos de petróleo, hizo de México un buen receptor de préstamos del exterior, de tal manera que los pagos de la deuda llegaron a consumir hasta un 13% de los ingresos procedentes de los bienes y servicios exportados. En 1982, la suspensión de nuevos préstamos provocó desconfianza, y con ello un período de depreciación monetaria que inició cierta inestabilidad (Urquidi, 1996).

Durante 1983, se inició un ajuste estructural con un impacto negativo en las cifras del empleo y del valor de los salarios. Las brechas sociales se estaban ampliando, afectando a la estructura ya polarizada de la sociedad. En 1985, México entró en el Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).

El período comprendido entre mediados de los años setenta hasta mediados de los años ochenta fue crucial. Una enorme cantidad de capital financiero escapó del país, hubo una devaluación de la moneda, una devaluación de los precios internacionales del petróleo y un incremento de la deuda externa e interna. Sin embargo, en contradicción con el pensamiento neoliberal, el período presidencial de Miguel de la Madrid terminó con la nacionalización del sistema bancario. Desde la perspectiva neoliberal está decisión era paradójica, aunque en el siguiente régimen gubernamental fue “modificada”. Es importante analizar este proceso, ya que en cierto modo, representa el tipo de contradicciones que caracterizan el desarrollo de políticas neoliberales en México.

Aun cuando la iniciativa para la reestructuración económica siguió las líneas del obsoleto modelo mexicano de “desarrollo estabilizador”, en la agenda neoliberal ya estaba en curso una reducción de la intervención estatal de la economía, la privatización de las empresas públicas, la descentralización de la autoridad, la desregulación y la reducción de la burocracia, la marginación de los sindicatos, la minimización de los subsidios, la protección de la población (salud y educación) y los diversos programas de asistencia social para los pobres que generó este programa (Latapí, 2008).

Los siguientes regímenes se alinearon con esta agenda, utilizando un discurso de modernización en apoyo al ajuste estructural, la puesta en marcha de mecanismos y acuerdos con diferentes intereses y grupos de presión para controlar la inflación, controlar el crecimiento de los salarios, tener un uso más eficiente y transparente de las finanzas públicas, con el fin de reducir el gasto público en servicios sociales.

En el gobierno de Salinas de Gortari (1988-1994), las políticas se definieron con mayor claridad con miras a promover la “modernización” en todos los sectores. Durante su administración se estableció el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con la intención de agilizar las economías de México con los vecinos del norte: Estados Unidos y Canadá. En 1994, se completó el proceso de ingreso de México en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

Para entonces ya las desigualdades y los niveles de pobreza se hacían insostenibles. El primero de enero de 1994 representa, simbólicamente, el inicio de una nueva etapa de las tensiones y contradicciones de las políticas económicas y sociales neoliberales. Esa fecha fue estipulada como el inicio de operaciones del TLCAN, y durante los primeros minutos del día, el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) había declarado la guerra al gobierno mexicano y a su política neoliberal. El subcomandante Marcos había iniciado un ataque armado en contra de las fuerzas militares, ubicadas en las montañas del estado de Chiapas. En todo el país, se presentaron diversas manifestaciones de una opinión polarizada sobre el conflicto, expresiones y manifestaciones políticas, a favor o en contra del Ejército Zapatista. Años después, en 1999, los estudiantes de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) sostuvieron una larga huelga en contra de la pretensión de rectoría de aumentar las cuotas escolares.

Los movimientos sociales de resistencia a las políticas neoliberales han dificultado la introducción de cambios abruptos por parte del gobierno. Prudentemente, las medidas adoptadas han sido diferentes para cada sector. En el caso de la educación superior, diferentes organismos e instrumentos han sido creados para mediar las relaciones entre las universidades y el gobierno. Como se examinará en los siguientes apartados, las políticas de la educación superior han operado sin cambios significativos en su contenido, ni con el cambio de partido político a nivel federal, ni con el cambio del siglo (Navarro, 2009).

2. Gobernanza, principales rasgos


Es común pensar que la característica principal de la agenda neoliberal es la reducción de la intervención del Estado en la economía. El efecto de esto es múltiple, debido a que el Estado debe dejar de producir todos los bienes y servicios que pueden ser producidos por empresas privadas; es necesario eliminar subsidios, con el fin de liberar las fuerzas del mercado; disminuir el aparato burocrático, jubilando y despidiendo empleados y, al mismo tiempo, el Estado debe continuar con la reestructuración de su propia organización y funcionamiento.

Esas múltiples consecuencias, no sólo plantean problemas técnicos sino que también tienen un ámbito social y político. Muchas personas terminan fuera de sus puestos de trabajo, hay quejas por las pérdidas de subsidios, existen luchas de los sindicatos de trabajadores, y luchas con diferentes grupos de interés. La gobernabilidad está en riesgo y, sin embargo, existe la nueva necesidad de un liderazgo más fuerte para dirigir la nación a través de reformas. Los gobiernos se ven presionados para idear diferentes maneras de gobernar, evitando el uso tradicional de la autoridad y la coerción.

Para hacer frente al problema planteado en los párrafos anteriores debemos aclarar algunos conceptos. En algunos círculos el término neoliberalismo se ha reducido a una forma de organización de la sociedad en donde los mercados están en el centro de las actividades económicas, y se encuentran rodeados por la competencia, la eficiencia y la libertad de elección. En estos términos, el neoliberalismo se convierte en una política, una ideología y una forma de gobierno. De acuerdo con Larner (2000:6) “el neoliberalismo es un discurso sobre la naturaleza del Estado y, a su vez, un conjunto de prácticas que facilitan la gobernabilidad de los individuos desde la distancia”. Por lo tanto, el neoliberalismo está ligado a una ideología y a una manera de gobernar.

Con base en Aguilar, es claro que el Estado y el gobierno no es lo mismo, pero los errores y los problemas en este último afectarán al primero; y esto, tarde o temprano tendrá cambios en la constitución y estructura normativa. Durante los últimos treinta años -de acuerdo con el argumento de Aguilar-, para resolver la crisis de lo social-estatal, los gobiernos han tratado de establecer una administración “post burocrática” o “gestión” pública, llamada también “nueva gestión pública”; y un nuevo modo de gobierno posterior llamado “gobernanza” o “nueva gobernanza”, que es un proceso de gobernar a una sociedad que va más allá de la acción gubernamental directa e involucra agentes de fuera de la esfera gubernamental para que la sociedad tenga un sentido y capacidad de dirección (Aguilar, 2010).

Las nociones de gobernanza hacen posible explicar lo que se percibe como “control paradójico del estado en tiempos del libre mercado” (Kent, 2003), o como “neo intervención del Estado” (Acosta, 2002). Al estudio de la gobernanza se le han designado diferentes significados y orientaciones; sin embargo, existen algunas similitudes entre ellos:

Primero que todo, evitar una acción directa del Estado al imponer las reglas; en lugar de esto, elaborar una red con los diversos actores sociales que participan en el manejo de asuntos comunes (Kent, 2003).

Segundo, el poder ya no es distribuido a través de redes verticales por capas de gobierno formal, sino por medio de capas horizontales gubernamentales y no gubernamentales de individuos o de agencias. Aunque esta “horizontalidad es definida acorde a posiciones de poder y principios de selección, que normalmente excluyen a los críticos del mercado.

Tercero, se privilegia la auto-regulación, lo que incluye a instituciones formales y no gubernamentales, a quienes se les “empodera” para imponer conformidad”. Así como también acuerdos informales que las personas y las instituciones establecen en pro de sus intereses (De Angelis, 2003:2).

Cuarto, se promueve la rendición de cuentas como parte de un compromiso con individuos o agencias empoderadas, ya sea en redes verticales u horizontales por parte de las autoridades gubernamentales y agencias no gubernamentales.

Quinto, en lugar de un conjunto de hechos políticos aislados, la gobernanza es vista como un proceso continuo en el cual los conflictos entre diversos intereses pueden ser negociados y permiten la acción cooperativa.

Desde esta perspectiva, los apartados siguientes están dedicados a describir las reformas de la educación superior en México, señalando las características que son relevantes para el seguimiento de nuestras preguntas.

3. El epicentro de las nuevas políticas: la calidad


A finales de la década de los ochenta, la opinión pública generalizó que las universidades privadas lograban ofrecer una mejor educación que las universidades públicas. La calidad de la educación superior pública estaba en entredicho como resultado de la crisis fiscal. ¿Cómo era posible que el sector universitario, siendo tan pobre, pudiera hacer frente a las nuevas exigencias de la economía? La interpretación del problema era ambiguo: ¿Era sólo un problema de falta de recursos financieros? ¿Era un problema de discrepancia con el mercado laboral? ¿Era un problema de desigualdad en la distribución de oportunidades educativas? ¿Era un problema de mercadotecnia?

La explicación del problema de la calidad de la educación superior estaba relacionada con los efectos del crecimiento acelerado sin un apoyo financiero adecuado. Por ejemplo, una evaluación realizada a finales de los años ochenta, por un equipo del Consejo Internacional para el Desarrollo de la Educación dirigido por Philip Coombs, explicaba que el problema de la calidad de la educación superior en México estaba relacionado con la enorme expansión de la matrícula y la amplia diferenciación de las instituciones y programas en un contexto de restricciones financieras (Consejo Internacional para el Desarrollo de la Educación, 1990).

Años más tarde, en otra evaluación realizada por la OCDE, se agregó que la rápida expansión provocó graves desigualdades en los servicios educativos entre las regiones y los grupos sociales, así como disparidades en la distribución de los alumnos entre los ámbitos profesionales y entre el número de graduados, y la capacidad de absorción de los mercados laborales (OCDE, 1997).

Estos asuntos provocaron un nuevo tipo de relación entre el gobierno central y las instituciones de educación superior públicas. Después de un largo período de control flexible de las universidades, nuevos tipos de acuerdo fueron establecidos para su conducción y coordinación. Al igual que en otras esferas de la vida pública, en lugar de disminuir la intervención del Estado, el gobierno federal creó nuevos instrumentos para la creación de políticas de educación superior. Estas nuevas disposiciones han sido identificadas por algunos autores como “neo intervencionismo” (Acosta, 2002).

En 1989, la ANUIES aprobó la creación de la Comisión Nacional para la Evaluación de la Educación Superior (CONAEVA), con el objetivo de diseñar y articular un sistema nacional de evaluación, proponer criterios y estándares de calidad para evaluar las funciones y actividades, y construir un modelo alternativo de asignación de recursos financieros a las universidades, acorde con los resultados obtenidos de la evaluación (CONAEVA, 1990).

Durante los siguientes años, la CONAEVA trabajó en diferentes áreas de la evaluación: desarrollo institucional, programas educativos, la actividad del cuerpo docente y el aprendizaje de los estudiantes. En los siguientes apartados, se analizará cada una de estas áreas de neo intervención para los propósitos del presente trabajo.

3.1. La evaluación y la planeación del desarrollo institucional

Por lo general, los subsidios ordinarios otorgados anualmente a las universidades públicas se calculan teniendo en cuenta el presupuesto autorizado el año anterior más una estimación de la inflación esperada para ese mismo año. A este subsidio federal se añade la subvención que las universidades reciben por parte del gobierno estatal, conforme a los acuerdos previamente establecidos. Casi en todos los casos, el subsidio federal representa la mayor proporción del presupuesto institucional; además anualmente se otorgan subsidios extraordinarios para apoyar las inversiones en los programas de reforma y mejora de la calidad. Este tipo de subsidios se convirtieron en una especie de financiamiento extraordinario o compensatorio; su asignación se canaliza a través de programas específicos, entre los que destaca el Fondo para la Modernización de la Educación Superior (FOMES), el cual fue el programa más importante durante la década de los noventa.

El FOMES fue utilizado como un instrumento para inducir y apoyar las líneas de modernización impulsadas por el gobierno federal. Las universidades públicas tenían acceso a determinados recursos financieros, siempre y cuando sus proyectos de desarrollo estuvieran alineados con las líneas de modernización establecidas por el gobierno federal para la educación superior.

Las universidades de todo el país, haciendo uso de su autonomía, acostumbraban a planificar el desarrollo institucional en relación con sus contextos locales; la necesidad de recursos financieros adicionales hizo cambiar no sólo el enfoque, sino también el estilo de planificación. Cambiaron de una planificación “indicativa” hacia una planificación “inductiva”, dejando de lado sus propias prioridades. En este sentido, López (1996) argumenta que era razonable que las instituciones adoptaran las normas de la subsecretaría para obtener recursos adicionales. Las IES siempre incluyeron en sus proyectos las necesidades que se les habían indicado, incluso si no eran las suyas. Los rectores de las universidades no ignoraron la posibilidad de obtener recursos, y estuvieron dispuestos a facilitar cualquier documentación con este fin.

Sin embargo, para el FOMES no fueron suficientes los proyectos que se presentaron; para que las universidades obtuvieran una pequeña parte de este fondo tenían que competir entre sí. Por lo que se invitó a especialistas de diferentes universidades para evaluar los proyectos, aunque las decisiones finales sobre las cantidades que se asignarían a cada universidad, eran tomadas por la Subsecretaría de Educación Superior; se debe señalar que la mayoría de los proyectos estaban dirigidos hacia la modernización de equipos y bibliotecas, así como también para el mantenimiento de la infraestructura. Algunos de los proyectos estaban relacionados con una reforma en el plan de estudios o con la profesionalización del cuerpo docente.

A lo largo de los años del siglo actual, la distribución de los fondos extraordinarios ha seguido el mismo patrón, y las universidades siguen compitiendo a través de proyectos para obtener apoyo financiero adicional, aunque el nombre del instrumento ha cambiado al “Programa Integral de Fortalecimiento Institucional” (PIFI). El adjetivo “integral” significa que otros programas de financiamiento y evaluación, que se estaban ejecutando paralelamente, están ahora consolidados para hacer un procedimiento de financiamiento más grande y complejo. El objetivo fundamental de esta fusión fue el de impactar mayormente en los factores de la calidad. En los siguientes apartados se analizarán los programas que operan actualmente.

El reto para las universidades fue producir un plan de desarrollo institucional que tomara en cuenta los insumos, los procesos y los productos educativos. Se les proporcionó instrucciones claras para el diseño del enfoque de gestión: plan estratégico, visión, misión, filosofía institucional, valores, objetivos, estrategias y metas dirigidas a formación de profesores, acreditación de programas, reformas del plan de estudios de acuerdo con las necesidades del mercado de trabajo, enseñanza centrada en el estudiante, tutoría estudiantil y desarrollo de las tecnologías de la educación. Para los sectores administrativos de las instituciones, se señaló el desarrollo de proyectos para actualizar la legislación institucional, la certificación de la norma ISO-9000, la introducción de sistemas y procedimientos administrativos, el enriquecimiento de las bibliotecas y la conectividad. El PIFI fue acompañado por una serie de indicadores estadísticos para el seguimiento y cumplimiento de metas.

Se prescribe en el instructivo una serie limitada de opciones para acomodar los proyectos. No habría la necesidad de que las universidades interpreten sus problemas, ya la subsecretaría lo tenía previsto y daba orientaciones universales, como si todas las universidades públicas fueran iguales. Cualquier posibilidad de conflicto o divergencia, quedaba cancelada. Una opinión generalizada, entre los planificadores institucionales, es que la asignación de fondos no era un problema de funciones, sino de ficciones. Los mejores proyectos tenían mayor financiamiento, estando diseñados de acuerdo con las especificaciones de la SES. Año tras año se construyó una noción homogénea de las universidades.

En materia de reformas a la educación superior, lo importante es que el problema de la calidad se ha abordado con la evaluación y el apoyo financiero adicional a través del cumplimiento de un conjunto de indicadores de desempeño. Algunos de los cuales son propulsores claros del capitalismo académico (Slaughter y Leslie, 1997), como el rediseño de los planes de estudio para incorporar las competencias del mercado laboral, la empleabilidad de los graduados, tener a sus profesores de tiempo completo vinculados a cuerpos académicos que hagan investigación ligada a los sectores de productivos; acreditar y evaluar programas académicos, evaluar con exámenes nacionales el ingreso y el egreso de los alumnos de licenciatura y posgrado, y certificar los procesos administrativos de las IES con la norma ISO-9000 y complementar sus presupuestos con fuentes alternas de financiamiento.

3.2. Evaluación y acreditación de programas

Otro de los mecanismos creados durante los años noventa fue el de los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES); su tarea fue evaluar las licenciaturas y posgrados de las universidades públicas. El comité fue formado por profesores universitarios que contaban con un conocimiento y experiencia reconocida en la materia; y fueron agrupados en las distintas áreas disciplinarias, cada uno de los comités produjo su propia estructura y criterios de evaluación.

En un principio, la idea era practicar una evaluación diagnóstica a aquellas universidades que lo solicitaran; pero con el tiempo, cuando ésta evaluación se consideró como un indicador de los proyectos institucionales del PIFI, todas las universidades comenzaron a solicitar este tipo de evaluaciones. Cuando esto sucede, había demasiados programas y muy pocos “pares”. Más académicos fueron invitados a realizar los procesos de evaluación, pero esta nueva ola de “pares” se caracterizaba por ser en su mayoría profesores jóvenes y de horario libre o medio tiempo, dichos profesores tenían más tiempo y energía para viajar y visitar las universidades, pero a la vez con menos prestigio que la primera generación (Navarro, 2011).

La nueva dimensión de operaciones introdujo cambios perversos, tales como la transformación de los instrumentos en simples listas de comprobación para un procedimiento burocrático. No sólo eso, cuando se creó el organismo de acreditación, el espíritu de la evaluación diagnóstica se transformó en una especie de “rankings”, donde la asignación del “nivel uno” se le otorgaba a aquellos programas que eran considerados aptos para la acreditación, y el “nivel dos” era asignado al programa que estaría listo para su acreditación en un plazo medio, y “nivel tres” era un programa que estaba muy lejos de la acreditación. Por supuesto, para las universidades que cuentan con programas de “nivel uno”, están destinadas a tener mejores condiciones para la evaluación de sus proyectos institucionales y mejores oportunidades de obtener fondos adicionales.

En este punto y para el propósito de este trabajo, es importante mencionar que los “pares” fueron nombrados con carácter honorífico y no recibieron ningún salario. En un principio, los gastos de viaje y alojamiento estaban cubiertos por la SES, pero cuando los cambios mencionados anteriormente se llevaron a cabo, estos gastos fueron cubiertos por las universidades.

En el año 2000, una nueva institución fue creada, el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (COPAES). Las funciones asignadas a este organismo fueron: garantizar que los organismos de acreditación llevaran a cabo sus actividades con profesionalismo y rigor académico, actuar como órgano de consulta para las secretarías de educación, llevar a cabo investigaciones sobre la calidad de la educación superior, rendir cuentas sobre la evaluación hecha por los organismos de acreditación, y la interacción con las organizaciones de acreditación externas e internacionales.

La tarea del COPAES no era evaluar la acreditación, pero sí regular los procesos de acreditación. Tan pronto como fue fundado, se extendió una invitación pública para que los organismos de acreditación se registraran, de acuerdo con un conjunto de criterios; se recibieron variadas propuestas de grupos profesionales que fueron registradas bajo el régimen fiscal “asociaciones civiles” u organizaciones sin fines de lucro.

En la actualidad, treinta y tres grupos profesionales son reconocidos como organismos de acreditación por COPAES; éstos cobran a las universidades por sus servicios, y la SES contribuye con apoyo financiero. Sin embargo, todavía no existe evidencia de que los programas acreditados hayan mejorado la calidad de la educación superior, y la rendición de cuentas del COPAES aún está por verse.

3.3. Evaluación de los profesores: PROMEP

El punto de partida es que a mediados de la década de los ochenta, el redimensionamiento del estado mexicano, es decir el viraje de un Estado con una política de no intervención hacia las universidades, a un estado intervencionista, activo y regulador, desata una mudanza en las relaciones entre el Estado mexicano y la educación superior. Por medio de la SES, se crea una oleada de programas orientados a regular el trabajo de los profesores en México; iniciando en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) cuando se comenzó el Programa Carrera Docente (1992), después durante el gobierno de Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000) se crearon dos objetos de política: el Programa Nacional de Superación del Personal Académico SUPERA (1994), y el Programa de Mejoramiento del Profesorado PROMEP (1996), este programa se convierte en uno de los ejes centrales de la política educativa del sexenio de Vicente Fox Quesada (2000-2006) hacia las universidades públicas (Acosta, 2006:82). Si bien, estos objetos de política pública tuvieron como propósito fomentar procesos de evaluación al desempeño individual de los académicos ligados a recursos extraordinarios por mérito, es importante señalar que existen diferencias en la orientación de éstas políticas.

Desde hace veintiún años, estos instrumentos de política pública han conformado el marco de restricciones y estímulos para lograr la calidad, la eficacia y la eficiencia, estos objetos de política “configuraron el nuevo marco de restricciones, oportunidades e incentivos orientados a elevar la calidad y la eficiencia de las instituciones de educación superior” (Acosta, 2002:5). El hilo conductor de estos instrumentos de política, es la premisa de que el profesor universitario es el actor principal para lograr la anhelada ‘calidad’ y la transformación de la educación superior; ello explica que el gobierno federal ha puesto énfasis en los procesos de formación, homologación, evaluación, consolidación y profesionalización de los académicos.

Algunas de estas políticas que instrumentó el Estado mexicano fueron destinadas a los profesores de las universidades públicas, con el objetivo de establecer criterios nacionales homogéneos (Hernández, 2006:1) para regular, evaluar e introducir una nueva cultura del trabajo académico.

En 1996, la SES crea el Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP), un instrumento de política pública destinado a la profesionalización de los profesores universitarios en México, y simultáneamente para conformar, mejorar o reformar las plantas académicas de las universidades públicas. El PROMEP como objeto de política tiene dos quehaceres fundamentales: el primero, es que pretende evaluar de manera individual el trabajo del académico, por lo que el programa ha establecido que todo profesor de tiempo completo (PTC) o de carrera de las IES, debe realizar paralelamente cuatro funciones sustantivas: la Docencia o transmisión del conocimiento, la Investigación o generación y/o aplicación del conocimiento, Tutorías y la Gestión académica-vinculación. El cumplimiento de estos indicadores supone un reconocimiento o certificación que en el argot académico se conoce como Perfil PROMEP, el cual es un reconocimiento individual a los PTC que han sido evaluados y certificados en las cuatro funciones sustantivas que establece ésta acción de política.

Un segundo eje sobre el que gira la política, es que el profesor deberá desarrollar primordialmente la función de investigación de manera colegiada, es decir el profesor universitario deberá agruparse en la figura de los cuerpos académicos para realizar el quehacer de investigación, lo anterior con el objetivo de desarrollar o incrementar las Líneas de Generación y Aplicación del Conocimiento (LGAC) de las universidades públicas, que a su vez deben estar vinculadas a un proyecto macro de investigación, y esto se materialice en productos de investigación -artículo de difusión y divulgación, artículo arbitrado, artículo en revista indexada, asesoría, capítulo de libro, libro, consultoría, informe técnico, manuales de operación, material de apoyo, material didáctico, memorias, memorias en extenso, productividad innovadora, etcétera-, y además deberán formar recurso humano para la investigación.

3.4. Evaluación de los estudiantes

La política de evaluación de los estudiantes de la educación superior en México, tiene tres orientaciones: la selección de los estudiantes, la evaluación de los egresados a través de exámenes estandarizados y homogéneos, y la evaluación y certificación de competencias laborales. La política de evaluación de los estudiantes es fomentada por el gobierno federal pero se instrumenta por dos instituciones privadas, un organismo privado mexicano el Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior, A.C. (CENEVAL), y un organismo privado internacional el College Board. Es decir, el Estado mexicano fomenta una política de evaluación de los aprendizajes de estructura privatizada, por lo tanto se infiere que no ha diseñado una política gubernamental de evaluación de los estudiantes de la educación superior, lo anterior puede comprenderse a la luz del precepto de autonomía que ostentan algunas IES.

El CENEVAL es una institución privada creada en 1994 e impulsada por el gobierno federal, que pretende “coadyuvar al conocimiento de la calidad de la educación superior mediante el diseño y aplicación de exámenes estandarizados” (Rubio Oca, 2006:48); por lo que el CENEVAL realiza exámenes de selección a la educación media superior, y de ingreso y egreso de la educación superior. El instrumento de evaluación para el acceso a la educación media superior se denomina Examen Nacional de Ingreso a la Educación Media Superior EXANI I.

En el campo de la educación terciaria, el CENEVAL ha diseñado tres tipos de exámenes de selección, al ingreso de la educación superior el Examen Nacional de Ingreso (EXANI II), el cual es aplicado por la mayoría de las universidades públicas, institutos tecnológicos regionales, universidades tecnológicas, universidades politécnicas, y algunas de las IES de naturaleza privada. La mayor parte de las IES -públicas o privadas- han establecido el EXANI II, como requisito de ingreso la aprobación de dicho examen, por lo que el EXANI II se ha institucionalizado como un instrumento de una política de acceso estricto a la educación superior. En el egreso o logro de la educación superior se instrumenta el Examen General de Egreso de la Licenciatura (EGEL), al ingreso a los estudios de posgrado -maestría y doctorado- Examen Nacional de Ingreso al Posgrado (EXANI III).

El CENEVAL diseñó el EGEL, el cual es un instrumento de evaluación aplicado a los estudiantes de diversas profesiones o áreas del conocimiento que concluyen los planes y programas de estudio de las IES. El EGEL es aplicado en las universidades públicas, universidades e institutos privados, universidades tecnológicas, y universidades politécnicas; sin embargo no se aplica a la totalidad de profesiones que ofrecen las IES, sólo se aplica en treinta y tres áreas de conocimiento o disciplinas duras y blandas.

En los primeros años del EGEL no tuvo un carácter obligatorio, pero de inmediato se institucionalizó como una de las modalidades de titulación que fomentaron los funcionarios de las IES. Actualmente las IES han establecido el EGEL como un requisito de carácter obligatorio para el egreso de los estudiantes de la educación superior; por lo que las IES contratan este servicio al CENEVAL, el organismo establece las fechas de aplicación masiva en las instituciones. En IES de carácter público o privado, los estudiantes pagan una cuota de alrededor de $500 pesos por presentar el EGEL.

Dentro de las críticas más férreas a estos instrumentos de evaluación de los estudiantes de la educación terciaria, se encuentran los planteamientos de que son exámenes homogéneos, estandarizados y de opción múltiple, pero además se cuestiona el monopolio en el diseño y aplicación de estos exámenes estandarizados por parte del CENEVAL; y se pone en entredicho que su desarrollo como política de acceso estricto sea alentada, recomendada y presionada por la SEP y la ANUIES. Un sector de investigadores educativos señala que estos mecanismos o exámenes de selección tienen dudosa validez académica, y que en su contenido existen sesgos, y contienen rasgos discriminatorios contra las mujeres y los estudiantes con menor capital económico, social y cultural (Aboites, 2003:71-72).

El gobierno federal, los rectores de las IES y los funcionarios de las áreas de planeación de las IES sostienen que la utilización de estos mecanismos contribuyen a la calidad de la educación terciaria, pero además constituyen un indicador que ponderan las agencias u organismos que evalúan y acreditan los programas de las IES. Este punto constituye también un motivo de obtención de recursos extraordinarios para las universidades.

4. Análisis de la gobernanza


En México, la introducción de la agenda neoliberal fue acompañada por una crisis económica a principios de los ochenta; para hacer frente a los trastornos sociales y de intensidad política, el Estado se ha reestructurado a sí mismo y a su forma de gobierno, cambiando su acción directa tradicional hacia lo que se denomina gobernanza.

En la segunda parte de este trabajo hemos explicado brevemente las principales características teóricas de la gobernanza y, en la siguiente, se han descrito las formas de búsqueda en la mejora de la calidad. El gobierno mexicano, a través de la SES, ha introducido nuevas reglas de interacción en las universidades públicas. Para los propósitos de este trabajo, se constituye en información empírica que en esta sección es analizada desde el punto de vista de la gobernanza.

4.1. Un proceso continuo

Tradicionalmente las políticas públicas solían ser puestas en marcha a través de una serie de eventos que consistían principalmente en argumentos y negociaciones entre los actores políticos. Por ejemplo, los subsidios a las universidades públicas provenían principalmente de acuerdo a las cifras de la matrícula, aunque siempre existía espacio para la negociación de un aumento de los recursos. Usualmente esta relación entre el Estado y las IES mantenía el control de los disturbios políticos entre los estudiantes de la educación superior; pero en algunas ocasiones se apelaba a la innovación de un proyecto particular. Los fondos se negociaban sobre la base de las interacciones personales entre los rectores de las universidades y las autoridades educativas.

Sin embargo, durante las tres últimas décadas han surgido nuevos tipos de relación entre las universidades públicas y el Estado (Navarro, 2009); no obstante hemos descrito el nuevo conjunto de programas y mecanismos que se establecieron durante un proceso largo y continuo para regular la asignación de recursos financieros. A través de los años este proceso se ha vuelto más gradual y complejo, involucrando diferentes actores universitarios, así como también organizaciones no gubernamentales. Este proceso es constante y ha estado guiado por un gran número de agencias o administraciones gubernamentales, incluso en tiempos de cambio de partidos políticos; por lo que ha sido un largo período de aprendizaje para todos los actores involucrados.

4.2. Gobierno a distancia

Con excepción de la evaluación de los profesores, la intervención política directa del gobierno en las universidades ha disminuido, al igual que la interacción entre los rectores de las universidades y las autoridades educativas. En la actualidad, existe una capa de organismos que se han surgido desde 1989, a partir de la fundación de CONAEVA, para promover la creación de diferentes organismos de evaluación de la educación superior, como CIEES, COPAES, y CENEVAL. Por otra parte, también hay una capa de comités académicos que han sido integrados para evaluar el desarrollo de los proyectos institucionales y programas académicos, además, se ha invitado a expertos de diferentes disciplinas para diseñar exámenes de CENEVAL.

La creación de organismos de evaluación ha sido fomentada por el gobierno por medio de la SES; son caracterizadas como organizaciones sin fines de lucro, aunque para iniciar operaciones han sido apoyadas por el gobierno, pero se espera que sean financieramente autosuficientes, como lo es el CENEVAL.

Los actores académicos que realizan funciones como “pares” académicos son seleccionados a partir de las propuestas enviadas por las autoridades universitarias o por los propios comités de pares considerando méritos académicos, pero es comprensible que en las listas no se incluyan a académicos que estén en desacuerdo con las políticas ni con los grupos afines a los rectores.

El trabajo de estos actores está guiado y supervisado por la SES, y sus acciones permiten aminorar y mediar las interacciones entre el gobierno y las universidades. Por lo tanto, el Estado gobierna desde la distancia, a través de esta capa de mecanismos intermediarios.

4.3. Empoderamiento

El trabajo realizado por los nuevos organismos de intermediación no hubiese sido aceptado por las universidades, si no hubieran contado con el apoyo de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Las instituciones de educación superior no están obligadas a ser evaluadas, pero es un requerimiento para recibir aportes financieros extraordinarios en beneficio de los proyectos en desarrollo. Por lo tanto, la SEP incorpora esta condición, con los organismos que evalúan e introducen un conjunto de criterios e indicadores de calidad que deben cumplir las universidades. En este proceso los organismos obtienen poder del gobierno para establecer y aplicar las reglas. Las decisiones sobre la cantidad de apoyo financiero que reciben las universidades todavía están en manos de la SEP, tomando en cuenta los resultados de las evaluaciones.

4.4. Autorregulación

La SEP no establece los criterios e indicadores de calidad y tampoco crea los organismos de evaluación, al menos no directamente; ya que la evaluación educativa es una cuestión técnica, se convoca a profesores de universidades, no sólo para definir los esquemas, categorías e indicadores, sino también para la administración de instrumentos y análisis de resultados. La evaluación de pares se realiza por profesores de diferentes universidades, utilizando su propio criterio profesional al acordar cuáles son los mejores y más confiables criterios e instrumentos de evaluación. La SEP y las universidades aceptan los términos técnicos y negociaciones de los organismos evaluadores. En el caso de PROMEP es diferente, las decisiones de este programa son unilaterales, sus acciones son percibidas como jerárquicas, verticales o “de arriba”. Éste es el programa que genera la mayor hostilidad entre los profesores de las IES.

4.5. Rendición de cuentas

Desde el 2007, la transparencia y la rendición de cuentas de los programas federales están siendo regulados y evaluados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública. El objetivo de esta nueva legislación es orientar los programas y el gasto público hacia objetivos y metas, con el fin de medir los resultados a través de indicadores relacionados con la eficiencia, la eficacia, la economía, y la calidad de la administración pública federal y su impacto en el gasto público social.

Estas normas de evaluación para programas gubernamentales también se aplican a los organismos no gubernamentales cuando son beneficiarios del presupuesto federal. Sin embargo, debemos decir que la rendición de cuentas en el país sigue siendo una cultura nueva que está en proceso de construcción, todavía no existen informes relativos del impacto de la calidad de los organismos que realizan el quehacer de la acreditación.

5. Efectos de la reforma neoliberal en la educación superior. Conclusiones


En relación con las preguntas que nos planteamos al inicio de este trabajo, es evidente que, incluso en tiempos de libre mercado, existe la necesidad de gobernabilidad por parte del Estado, sobre todo en relación con las políticas sociales. En México, para hacer frente a la necesidad de elevar la calidad de la educación superior, sin la posibilidad de ampliar el aparato burocrático, en un contexto de crisis económica y de intensidad política en contra de las reformas neoliberales, la SEP optó por una estrategia de gobierno, llamada “nueva gestión pública”, que consiste en la creación de distintos mecanismos que permiten gobernar a distancia y operar a través de organismo no gubernamentales.

En las últimas tres décadas se ha invertido una enorme cantidad de actividad y tiempo en la evaluación de la actividad de la educación superior pública. Sin embargo, además de los informes oficiales sobre los avances, existen opiniones adversas de los estudiosos que argumentan que por el afán de homogeneizar a las universidades, los organismos han impulsado la elaboración de criterios e indicadores que no son relevantes ni adecuados para el contexto institucional, al no considerar la diferenciación de las instituciones (Acosta, 2012). Por otra parte, existen pruebas de que las asignaciones financieras no siguen criterios claros, y no siempre se sustentan en los resultados de la evaluación (Kent, 2003).

A pesar que ha existido un enfoque de “nueva gestión pública” en los diferentes ámbitos de la vida universitaria pública, el Estado mexicano todavía tiene el control directo de la evaluación de los profesores, y ejerce de manera unilateral un sistema normativo que impone un cambio en el modelo de profesor-investigador a un modelo de usos múltiples. Se promueve una identidad diferente en la profesión académica, que no sólo produce resistencia, sino también promueve la simulación, el fraude y el engaño, motivado por la adquisición de status para obtener algunas recompensas.

Otro efecto perverso de la gobernanza neoliberal es el excesivo poder transferido al CENEVAL. La SEP ha entregado a este organismo no gubernamental el poder de tomar decisiones sobre la selección de los conocimientos necesarios para ser reconocidos como el conocimiento válido que los alumnos deben poseer, con el fin de disponer de una certificación o un diploma. El contenido de los exámenes se convierte en el “conocimiento legítimo”, y el CENEVAL llega a tener el monopolio del conocimiento legítimo para guiar la educación de los estudiantes y las reformas de los planes de estudio.

En este artículo no solamente hemos descrito los cambios que se han introducido en el sistema de educación superior mexicano durante las últimas tres décadas, sino también hemos explicado la gobernanza como un medio por el cual el Estado interviene en el marco de la agenda neoliberal, y hemos señalado lo que reconocemos como algunos de sus efectos perversos.

Bibliografía

Aboites, Hugo (2003). “Actores y políticas en la educación superior mexicana: las contradicciones del pacto de modernización empresarial”, en Marcela Mollis (comp.). Las universidades en América Latina: ¿Reformadas o alteradas? La cosmética del poder financiero. Buenos Aires, CLACSO.
Acosta Silva, Adrián (2002). “El neointervencionismo estatal en la educación superior en América Latina”, en Sociológica, a. 17, (49), n. mayo-agosto, pp. 43-72.
--------------------- (2006). “Señales cruzadas: una interpretación sobre las políticas de formación de cuerpos académicos en México”, en Revista de la Educación Superior, v. XXXV (3), n. julio-septiembre, pp. 81-92.
------------------ (2012). Políticas de educación superior en México: un diálogo y sus perspectivas. Recuperado de http://www.nyu.edu/steinhardt/iesp/aiheps/downloads/finalreports/acosta.pdf
Aguilar, Luis F. (2010). “El futuro de la gestión pública y la gobernanza después de la crisis”, en Frontera Norte, 22(43), n. enero-junio, pp. 187-213.
CONAEVA (1990). Lineamientos generales y estrategia para evaluar la educación superior. Evaluación de la Educación Superior. México, D.F., Cuaderno 5 de Modernización Educativa 1989-1994. SEP.
De Angelis, Massimo (2003). “Neoliberal governance, reproduction and accumulation”, en The Commoner, 7, pp. 1-27. Recuperado de http://www.thecommoner.org
Hernández Y., M. L. (2006). La gestión gubernamental del trabajo académico. (S. 4. SNTE, Ed.) La tarea(19).
International Council for Educational Development (1990). A strategy to raise the quality of Mexican public universities. Essex, Connecticut, ICED.
Kent Serna, Rollin (2003). “La dialéctica de la esperanza y la desilusión en políticas de educación superior en México”, en VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Panamá.
Larner, Wendy (2000). “Neo-liberalism: Policy, Ideology, Governmentality”, en Studies in Political Economy, (63), 5-26.
Latapí, Pablo (2008). Andante con brío. Memoria de mis interacciones con los secretarios de Educación (1963-2006). México, D.F., Fondo de Cultura Económica.
López, Romualdo (1996). El financiamiento a la educación superior 1982-1994. México, D.F., Biblioteca de la Educación Superior. ANUIES.
Navarro Leal, Marco Aurelio (2011). La transformación de la evaluación de programas por pares académicos en México. Universidad Autónoma de Tamaulipas, SOCIOTAM, v. XXI, (1), n. junio.
Navarro Leal, M.A.; Sánchez, L. y Dora Lladó (2009). “La conducción de las universidades públicas en México: un largo proceso de innovación”, en N. Fernández Lamarra, Universidad, sociedad e innovación. Una perspectiva internacional. Buenos Aires, Argentina, Universidad Nacional Tres de Febrero.
OCDE (1997). Examen de las Políticas Nacionales de Educación. México: Educación Superior, París, OCDE.
Rubio Oca, Julio (2006). La política educativa y la educación superior en México, 1995-2006: Un balance. México, D.F., Fondo de Cultura Económica y Secretaría de Educación Pública.
Slaughter, Sheila, y Leslie, Larry. (1997). Academic Capitalism: Politics, Policies, and the Entrepreneurial University. Baltimore, The Johns Hopkins University Press.
Urquidi, Víctor. (1996). México en la globalización. Condiciones y requisitos de un desarrollo sustentable y equitativo. Informe de la Sección Mexicana del Club de Roma. México, D.F., Fondo de Cultura Económica.


DATOS DE CONTACTO