Universidad Brasileña: expansión y reforma de los sistemas

Vera Lucia de Mendonca Silva
SECCIÓN: ACADEMIA



Resumen

En Brasil, los sistemas universi
tarios se encuentran en un proceso de reestructuración en las formas de ingreso y de formación en los estudios superiores. Esto sucede en medio de un debate profundo sobre la igualdad. El país aspira a seguir la tendencia mundial en cuanto a la reforma de la universidad. En este sentido, la reestructuración tiene la finalidad de aumentar los niveles de equidad con el desarrollo de competencias exigidas por el mercado. Éstas son consideradas claves para el crecimiento económico del país. Debido a la complejidad de las estructuras existentes, se instituyó un programa que facilita nuevos modelos de enseñanza, el Programa de Reestructuración de las Universidades (REUNI). Este programa se basa en la descentralización de la gestión y la flexibilidad del currículum; estos cambios son desarrollados para adaptar los sistemas a la actual coyuntura económica. Este artículo examina las acciones políticas del gobierno brasileño para promover las nuevas directrices de los sistemas académicos, según la tendencia internacional. Al mismo tiempo destaca que la misma, al enfatizar los aspectos prácticos del conocimiento, va en detrimento de la formación humanista en la universidad.

Palabras clave

Reforma, expansión, educación superior, Brasil

1. Educación superior en Brasil: expansión, reforma y demanda


El proceso de expansión e interiorización de la universidad pública en Brasil es parte de las políticas del gobierno para la promoción de la igualdad de derechos de acceso de los jóvenes a los estudios superiores. Tal perspectiva se funda en dos circunstancias: la demanda por formación universitaria - originada por la previa expansión de la enseñanza secundaria en la década de los 90- y la necesidad económica de competencias para desarrollar la Ciencia y Tecnología (C&T) en el país, con vistas al incremento de su crecimiento. Además, Brasil ambiciona elevar la enseñanza superior a los niveles internacionales, siguiendo los dictados de los organismos internacionales para América Latina, como el Banco Mundial, el cual indujo a los países a flexibilizar y pluralizar los sistemas universitarios para incrementar el ingreso y formar las competencias demandadas por el mercado (Leher, 2010; Azevedo y Lima, 2007). Las propuestas del gobierno brasileño son las adoptadas por sus vecinos: expandir la enseñanza superior para acercarse a los niveles de los países desarrollados en la constitución de las capacidades productivas. Plan que se encuentra aún bajo la presión política y económica mundial debido a los cambios sufridos en los sistemas de la Unión Europea con el proceso de Bolonia, beneficiador de la articulación entre universidad y mercado, en función del crecimiento económico de los países de la región

La puesta en práctica del plan de reformas de la universidad pública nacional ha suscitado la democratización de acceso a los estudios universitarios. La matrícula se ha incrementado gracias a la ocupación de los espacios vacantes y de la ampliación del espacio físico de las universidades existentes, así como del desmembramiento de algunos centros y creación de otros nuevos.

El programa de expansión, denominado Programa de Expansão e Reestruturação das Universidades1 (REUNI) fue creado por medio de un decreto (n.6.096, del 24 de abril de 2007), siendo parte del Plan de Desarrollo de la Educación (PDE), también instituido como decreto para un programa de acciones del segundo gobierno de Lula da Silva. El PDE ha establecido un periodo de 15 años para desarrollar la educación en el país, especificando, entre otros, duplicar el número de matrículas en las universidades públicas y reducir la evasión.2

Para la puesta en práctica de las reformas en los centros existentes, el gobierno ha recibido el apoyo de sus dirigentes, los cuales han sido atraídos principalmente por las subvenciones asignadas para las mejoras físicas, parte de la incesante demanda para garantizar el ejercicio de las actividades académicas. Los recursos financieros han sido concedidos bajo la aprobación de un plan de reestructuración sometido por cada universidad al Ministerio de Educación, siguiendo las directrices del Programa.3

El proceso de adopción del Programa condujo a las universidades a cambios administrativos y pedagógicos en función del incremento de la matrícula y de la constitución de un nuevo modelo de enseñanza superior; la reestructuración de los cursos de grado y diversificación de sus modalidades han sido las primeras acciones en ese sentido, y el acento en los aspectos humanistas del conocimiento su fundamento, comprendiendo la actualización de las metodologías de enseñanza-aprendizaje.4 Sin embargo, esa reforma se funda en la flexibilidad de la currícula mediante el sistema de créditos, razonando el intercambio entre las universidades (nacionales y extranjeras) con vistas a la movilidad de los estudiantes. Esa orientación ha sido la clave de la movilidad de los sistemas de la Unión Europea, acreditando que la flexibilidad del sistema de crédito hace viable la convergencia entre los distintos sistemas de educación superior en la región y posibilita los convenios internacionales.

No obstante las subvenciones en expansión para alcanzar la meta de inclusión, principio del REUNI, Brasil aún no ha logrado la meta de universalizar la enseñanza superior y incrementar la enseñanza pública. Según los datos del último censo de la matrícula del Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP), de las 2.365 instituciones de enseñanza superior (IES) indicadas en el último censo del INEP, apenas el 12% es pública, (4,3% nacional, 4,7% estatal y 2,3% municipal). En el año 2001, 13,2% de las instituciones eran públicas. Respecto a la matrícula hubo un aumento de cerca del 121% en una década, saltando del 3.036.113 del año 2001 para 6.739.689 en el 20115. Pero el cupo representa tan solo el 14,6% del colectivo de jóvenes en edad de realizar tales estudios (entre 18 y 24 años), cuando la meta para la década era alcanzar el 33%. Y el 73,7% de ese ingreso ha sido en el sector privado,6 fenómeno que se debe especialmente a los programas de subsidios durante el decenio, como el sistema de becas (ProUni) y el financiamiento de estudios (FIES),7 los cuales han impulsado su crecimiento y favorecido la privatización de la enseñanza superior. Por lo que se razona que las actuales acciones para el aumento de la matrícula aún son insuficientes para lograr el acceso democrático de los estudiantes a la universidad pública, beneficiando principalmente la población de baja renta, objeto del Programa.

Se examina la matrícula por regiones, se identifica la reproducción de las desigualdades existentes en el país; los datos advierten que aún hay una elevada diferencia de acceso a los estudios superiores entre las provincias consideradas más ricas y las más pobres. Mientras que los porcentajes de ingreso de los estados del sur, centro-oeste y sudeste están por encima de los porcentuales de jóvenes en edad de estudios superiores, en los estados del nordeste y norte del país los porcentajes de acceso son aún muy bajos respecto a la demanda del señalado colectivo etario. Considerando que la desigualdad regional de acceso a la universidad ha sido la causa del estímulo a su interiorización, las acciones aún son insuficientes para generar una oferta de enseñanza pública, gratuita y de calidad, que genere equidad de condiciones de elección y acceso.

Además, el REUNI no menciona el fomento a la investigación ni la promoción de la calidad de la docencia, claves para la formación intelectual de los futuros científicos, misión histórica de la universidad. Esa ausencia ha contribuido para profundizar las dificultades existentes en los centros universitarios para el desarrollo de las actividades académicas. Los docentes reclaman por la sobrecarga de trabajo y del riesgo aún mayor de su calidad debido a que la igualdad de acceso no ha sido acompañada de las garantías del efectivo ejercicio de las actividades de docencia, investigación y extensión. Se identifica que las dificultades se profundizaron debido al incremento de la matrícula sin ampliación de salas, constitución de laboratorios, potenciación de bibliotecas, entre otros. De igual modo, no se han ampliado las plazas de docencia en la misma proporción de la matrícula, colocando en riesgo la función formativa con la adición de estudiantes en las aulas. Tales problemas se intensifican en los centros originados con el REUNI. Su emergencia no se ha sostenido en condiciones adecuadas de funcionamiento, sufriendo insuficiencia en la estructura física, de docencia y de funcionarios. Varios centros funcionan en espacios abandonados (antiguas fábricas, hoteles deshabitados, etcétera), constituidos como lugares provisorios en cuanto se erige un ambiente propio al desarrollo de las actividades científicas; lo que aún no ocurrió. La Universidad Federal de Integración Latinoamericana, por ejemplo, funciona en el complejo de la usina de Itaipu desde el año 2010, mientras espera que se termine su edificación. Las condiciones precarias generan problemas para formar un cuadro docente y mantenerlo, imposibilitando garantizar el pleno desarrollo de las acciones académicas en estas universidades. La preocupación en alcanzar las metas estadísticas de ingreso ha postergado la constitución de infraestructura que pudiera favorecer los fundamentos cualitativos de la educación superior, que es la formación intelectual, misión histórica de esa segunda institución más antigua de la sociedad, después de la iglesia.

2. El contexto socioeconómico del diseño de las políticas para la universidad


El REUNI es la iniciativa política de reforma de la universidad nacional, cuyo modelo de enseñanza persigue la dinámica internacional: cambiar los sistemas en función de un modelo homogéneo y mundial de universidad, más flexible y pautado menos en la formación intelectual y más en la técnica. Se trata de una nueva concepción que se funda en los reglamentos organizativos del mercado, poniendo énfasis en la preparación de las competencias que éste demanda. Un desafío impulsado por el avance tecnológico de los mecanismos de producción, y de su infinito desarrollo, que viene generando discontinuas exigencias profesionales hacia la universidad. Ésta se ve presionada a dejar su tradicional misión de formación ciudadana y asumir la función de formadora de mano de obra calificada. Los dos pilares que la han conformado hasta hoy, la enseñanza y la investigación, ya no se encuentran bajo su dominio, los comparte ahora con ámbitos vinculados al mercado. El propio término que la ha identificado desde su nacimiento, “enseñanza superior”, está siendo sustituido por uno más flexible, “educación superior”, para caracterizar un nuevo sistema de formación, con énfasis en el aprendizaje y no en la enseñanza, de lo cual la universidad es apenas una parte (Almarcha, 2001). En fin, el antiguo reducto de la producción del conocimiento está siendo transformado en uno más de los segmentos que se dedican a la denominada educación superior y a la investigación.

La universidad brasileña sufre cambios en esa perspectiva. El programa de expansión e interiorización de la universidad, es una acción política pensada para generar movilidad social pero también calificar la mano de obra para tornar el sector productivo más competitivo. El Programa se sustenta en la concepción de universidad como formadora de capacidades de futuros innovadores en el área de Investigación y Desarrollo (I+D) y, al mismo tiempo, lugar de investigaciones e inventos que puedan transformarse en productos y servicios en el mercado, camino elemental para las estrategias de innovación. Conforme De Mendonça Silva (2012), “Es sabido que el germen del crecimiento está en las universidades, pues allí se concentra una porción significativa de la investigación producida, principalmente en los países pobres, donde casi la totalidad de la investigación se desarrolla en la universidad, y con financiación gubernamental.”

Considerando que Brasil presenta índices insuficientes de Investigación y Desarrollo(I+D),8 la formación de los recursos humanos, sobre todo en áreas estratégicas, es fundamental para impulsar su avance tecnológico. En ese sentido, las nuevas políticas del gobierno para la enseñanza superior pretenden incrementar la matrícula para preparar la futura capacidad productiva del país, siguiendo las pautas de una sociedad dominada por la tecnología y la información. Se pretende controlar el mercado interno y ser más competitivo en el externo.

La verdad es que las políticas internas reflejan el debate mantenido con otros países, sobre todo latinoamericanos y del Caribe, cuyos intereses en los rumbos de la educación en la región se pautan en las metas determinadas por la Conferencia Regional de la Educación Superior en América Latina y el Caribe (CRES) en Colombia,9 en el año 2008. El documento del evento estipula democratizar la enseñanza superior en función de su contribución al desarrollo de la región, consideradas las actuales demandas económicas. Se debe considerar tal proceso bajo influencia del Proceso de Bolonia (junio/1999), que ha determinado cambios en los distintos sistemas de la Unión Europea con vistas a la creación de un espacio europeo de educación superior, más competitivo, articulado al mercado y sin fronteras. Esa concepción ha repercutido en el debate latinoamericano y brasileño sobre educación y crecimiento económico a través de la producción de Ciencia y Tecnología (C&T).

El REUNI incorpora tales procesos en su concepción de universidad. El desarrollo del diseño de su política lo convalida, como se verá a continuación.

3. REUNI y la internacionalización de las enseñanzas universitarias


El nuevo modelo para las enseñanzas universitarias se caracteriza por sus directrices flexibles respecto a la estructura curricular. Como núcleo del proceso educativo, el currículum determina los contenidos teórico-prácticos a ser aprendidos por los estudiantes asignados en el sistema de créditos. Su flexibilidad implica una organización individual de las disciplinas (a excepción de las obligatorias), facilitando la realización de estudios en otros departamentos o universidades debido a su viable reconocimiento. Se pretende compatibilizar los distintos sistemas para estimular el desplazamiento de los estudiantes por los centros, sobre todo los extranjeros, y se adoptan los mismos principios de las políticas internacionales de movilidad. Las universidades han adoptado el nuevo reglamento, pero lo han hecho por medio de proyectos académicos específicos, por lo que han surgido estructuras administrativa y académica diferenciadas, incluyendo el surgimiento de carreras propias. Les une la concepción del programa que, fundada en las estrategias de innovación, induce a la formación de competencias y desarrollo de investigaciones e inventos demandados por el mercado (De Mendonça Silva: 2012).

El REUNI persigue las metas del Proceso de Bolonia, que ha promovido un sistema único de educación superior en la Unión Europea para facilitar la movilidad de los estudiantes y su futura inserción laboral en la región; también favorecer la competitividad internacional de la enseñanza superior europea con vistas a atraer estudiantes de todo el mundo. Sus principios hacen referencia a una educación que beneficie las competencias necesarias al desarrollo económico de los estados miembros, contribuyendo a la consolidación de la comunidad económica y su competitividad en el mundo. En esa perspectiva, las universidades deben promover estudios articulados a las actuales exigencias del mercado, constituyéndose en centros innovadores, con estructuras flexibles para proveer la inserción internacional. En ese sentido, la Declaración instituyó “la dimensión europea en la educación superior”, promoviendo cambios en los sistemas universitarios para lograr la convergencia de los títulos académicos, transformados ahora en títulos europeos. Considerando una formación de carácter profesional y tendencia universal, se ha estructurado una enseñanza en los niveles de grado y posgrado, con planes de estudios y titulaciones flexibles y sometidas a un Sistema Europeo de Transferencia de Créditos (ECTS) y a un suplemento europeo a los títulos. Todo ello para promover el desplazamiento y generar la cooperación entre los centros, consolidando el proyecto de una educación superior europea.10 Un modelo de educación que debe ser expandido, tornándose dominante en el mundo, como anuncia la Declaración: “Debemos apuntar, en particular, hacia el objetivo de incrementar la competitividad del Sistema Europeo de Educación Superior. Puesto que la validez y eficacia de una civilización se puede medir a través del atractivo que tenga su cultura para otros países, necesitamos asegurarnos de que el Sistema de Educación Superior Europeo adquiera un grado de atracción mundial igual al de nuestras extraordinarias tradiciones culturales y científicas.”

Es decir, consolidarse enteramente para competir mundialmente, concepción que ha estimulado la competitividad internacional de los sistemas universitarios europeos, superando fronteras para establecer convenios, ejercer influencia y atraer alumnos, como lo hacen las empresas con sus productos, siempre en busca de consumidores ávidos por consumir.

La concepción de un modelo de enseñanza en consonancia con las actuales exigencias económicas incidió en el debate latinoamericano sobre las reformas de sus sistemas. Gobernantes, intelectuales y sindicalistas han realizado debates sucesivos sobre el tema. A pesar de la complejidad económica, sociocultural y educativa de sus estados, los gobiernos han estimulado cambios en las estructuras para favorecer la movilidad de estudiantes y profesionales. El Mercado Común del Sur (Mercosur) ha examinado formas de convergencia de estudios en la zona para facilitar la integración regional. Europa ha contribuido con los planteos internos estableciendo diálogos para la armonización de los sistemas hacia la perspectiva de Bolonia. Sus universidades han firmado convenios con universidades latinoamericanas, incrementado la movilidad de estudiantes hacia el sur, y atrayendo sucesivamente estudiantes sudamericanos hacia universidades europeas. Asimismo, en algunos eventos de los gobiernos se ha favorecido el debate sobre el tema, como en la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, ocurrida en Salamanca en el año 2005 y en Montevideo al año siguiente; y más particularmente la Conferencia Regional de la Educación Superior en América Latina y el Caribe, celebrada en Colombia en el 2008. La Declaración de Salamanca señala: “Nos proponemos avanzar en la creación de un Espacio Iberoamericano del Conocimiento (…) articulado en torno a la investigación, el desarrollo y la innovación, condición necesaria para incrementar la productividad brindando mejor calidad y accesibilidad a los bienes y servicios para nuestros pueblos así como la competitividad internacional de nuestra región.”

La Declaración de Montevideo reafirma la intención de la Declaración de Salamanca en dos párrafos: “Valoramos igualmente la creación de un Espacio Iberoamericano del Conocimiento (EIC) orientado a la necesaria transformación de la educación superior y articulado en torno a la investigación, el desarrollo y la innovación, y respaldamos la propuesta de elaborar un plan estratégico del EIC, para cuya formulación se convocará a los responsables nacionales de las políticas de educación superior y a otros actores vinculados con el tema.”

Y también: “Acordamos promover, en el marco del Espacio Iberoamericano del Conocimiento (EIC) una iniciativa de cooperación en materia de movilidad académica de estudiantes universitarios. Para ello, encargamos a la SEGIB que realice un estudio que permita establecer un instrumento educativo que articule un sistema de intercambio de docentes y estudiantes universitarios, tomando como modelo experiencias exitosas realizadas en el ámbito europeo.”

Son proposiciones de la misma magnitud que la del Proceso de Bolonia. Como parte del debate y de las estrategias de constituir un espacio común de educación superior, los gobiernos han estado atentos al movimiento mundial, siendo sus acciones influenciadas por la dinámica de los países desarrollados, sobre todo la tendencia de la Unión Europea. Los esfuerzos en adoptar el modelo de universidad originado con el Proceso de Bolonia se debe en parte al empeño de la UE en propagar el nuevo sistema europeo fuera de Europa, con vistas constituir la convergencia de la educación superior. Los gobiernos están interesados en recuperar la posición de Europa como primer lugar de destino de los estudiantes del mundo, perdido a favor de los Estados Unidos en los años ‘80 (debido al mayor estímulo a la movilidad en la región).

La constancia de las universidades de la UE en Latinoamérica se advierte en las reuniones internacionales, conocimiento de los centros y realizaciones de convenios. El desenlace es el incremento recíproco de la movilidad docente y dicente. No obstante, Bolonia no ha sido adoptado en la región, conforme lo indicado por muchos autores. Se trata de un proyecto de difícil puesta en práctica en países con extremas diferencias, desde las condiciones socioeconómicas, políticas y culturales hasta la diversidad interna, incluidas las distintas configuraciones de sus sistemas de enseñanza superior y de sus procedimientos de acceso, conforme lo afirma Brunner (2008).

Conclusiones


En Brasil, el gobierno ha incorporado la concepción europea en los debates sobre la reforma de sus sistemas. Bolonia se ha manifestado como modelo que responde a los intereses de su proyecto de reforma de la educación superior. Tal influencia queda expresada en las directrices del REUNI, como es posible notar en las proposiciones de flexibilidad del currículum, su perspectiva de movilidad y de articulación entre los distintos grados. Reglamentos que se fundan en una formación con énfasis en la articulación entre los conocimientos teórico y práctico, con vistas a responder a las actuales demandas socioeconómicas. Brasil nunca ha actuado con autonomía en sus reformas, sufriendo continuas influencias. Por lo que no es excepcional encontrar en su actual reforma elementos del Proceso de Bolonia, principalmente si se trata del impulso a la movilidad internacional. En ese sentido, recientemente el país ha adoptado un programa de desplazamiento denominado “Ciencia sin Fronteras”, cuyo objetivo es favorecer estadías en universidades de excelencia a los estudiantes de grado y postgrado de los cursos considerados de punta. Los convenios son con Estados Unidos, Canadá, Australia, Corea del Sur y países de Europa. El Programa genera la necesidad de homologación de los estudios realizados fuera del país y las universidades deben estar preparadas para su equivalencia y reconocimiento, con el fin de posibilitar el entendimiento de las titulaciones, el que implica flexibilidad en los currículos y, a largo plazo, reformas en los sistemas.

El país ambiciona acompañar el debate mundial sobre reformas administrativas y de formación y aprovecha la brecha de la demanda histórica por la democratización de la enseñanza, con el fin de aportar las directrices de los nuevos sistemas académicos. Es decir, el debate no es interno sino que atiende a demandas económicas, las cuales no tienen fronteras. Y esto se debe a las posibilidades de interacción de la universidad con la sociedad. Éstas incitan a un constante reflexionar sobre las formas en que deben establecerse los planes de reformas para su ajuste a las necesidades coyunturales. Hoy la preocupación es sobre el papel que debe cumplir en un contexto socioeconómico, el cual prioriza los aspectos prácticos del conocimiento. Su larga trayectoria de servicios a la sociedad, y su posición como centro de interés político y económico, contribuyen a las exigencias en torno a cambios de actitud en la formación académica y la producción científica.

Por todo ello, se nota que una nueva concepción de las actividades de docencia y investigación se está instalando en la universidad en detrimento de su tradicional misión de formación ciudadana y académica. La institución está en un proceso de reestructuración para atender a las demandas socioeconómicas en una sociedad dominada por la tecnología y la información. Su actual desafío es promover una orientación en consonancia con los intereses del nuevo orden mundial.

Nota
1 Programa de Expansión y Reestructuración de las Universidades.
2 Este Decreto ha coexistido con el Plan Nacional de Educación (PNE - Ley 10. 172 de 9 de enero de 2001), instituido en el gobierno de Fernando Henrique Cardoso. Por entonces se determinaba la meta de inclusión en la enseñanza superior de al menos el 30% de la población entre 18 y 24 años hasta el final de la década de 2000.
3 Para más información véase el Decreto REUNI.
4 Véase el artículo segundo del Decreto REUNI.
5 Dato del Censo de Educación Superior 2011 del Instituto Nacional de Estudos e pesquisas Educacionais (INEP).
6 Percentual reducido respecto al año 2010, que correspondía al 74,2%, pero aun distante del 68,9% del año 2001, lo más bajo de la década para persecución del gobierno.
7 El ProUNi es un sistema de becas de estudios en instituciones privadas, a cambio de exenciones impositivas., mientras el FIES es un suplemento de ayuda para cubrir hasta el 100% los gastos de los estudiantes que han obtenido una beca parcial del ProUni.
8 Véase De Mendonça Silva, 2012.
9 La Conferencia es el resultado de los debates internos y externos ocurridos en los países latinoamericanos y caribeños sobre las políticas para la enseñanza superior en la región. Las discusiones son estimuladas por la UNESCO, que reconoce el actual modelo europeo implementado según las metas del Bolonia. El resultado del evento fue una Declaración con las metas a ser alcanzadas en la región, en función de su integración y competitividad, siguiendo las mismas directrices del Bolonia para Europa. La conferencia es parte de un debate que se plantea mundial, siendo organizada y patrocinada por la Instituto Internacional de la UNESCO para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC-UNESCO), con refuerzo sobre todo de los gobiernos de Colombia, Brasil, Venezuela, México y España.
10 Declaración de Bolonia, 1999.

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